水利部辦公廳印發《水土保持“十四五”實施方案》

水土保持“十四五”實施方案

中華人民共和國水利部

二〇二一年十二月

前  言

水土保持是生態文明建設的重要內容、江河治理的重要措施、全面推進鄉村振興的重要基礎、提升生態系統質量和穩定性的有效手段。黨中央、國務院在“十三五”時期對加強生態文明建設做出系列決策部署，各級水利部門積極作為、狠抓落實，全國水土流失狀況持續好轉，實現了水土流失面積強度“雙下降”。

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，對水土保持工作提出了新要求新任務。按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和水利部關于做好“十四五”水安全保障規劃編制工作的具體要求，在深入調查研究、廣泛聽取意見，全面評價全國水土保持規劃“十三五”時期實施情況，綜合分析水土流失動態變化情況的基礎上，研究提出了水土保持工作“十四五”時期的總體思路、目標任務、重點工程和政策舉措，形成《水土保持“十四五”實施方案》。

目  錄

一、開啟水土保持高質量發展新篇章...................1

（一）發展環境.....................................1

（二）指導方針.....................................7

（三）主要目標.....................................9

二、堅持生態優先，全面強化水土保持監督管理.........12

（一）健全水土保持監管制度和規則.................. 12

（二）加強預防保護和人為水土流失源頭管控.......... 12

（三）創新水土保持監管手段和方式.................. 13

（四）依法嚴格查處水土保持違法違規行為............ 13

（五）完善水土保持監管體系........................ 14

三、聚焦國家戰略，科學推進水土流失綜合治理.........16

（一）構建“三片五帶”重點防治新格局.............. 16

（二）實施小流域水土流失綜合治理.................. 18

（三）推進坡耕地水土流失綜合治理.................. 19

（四）實施侵蝕溝道水土流失綜合治理................ 19

四、突出需求牽引，深化水土流失監測評價.............21

（一）完善國家水土保持監測站網.................... 21

（二）持續開展全國水土流失動態監測................ 21

（三）加強國家戰略區域和重點流域監測評價.......... 21

（四）加強監測制度標準建設及成果管理.............. 22

（五）探索水土保持生態功能評估.................... 22

五、加快數字化發展，推進智慧水保建設...............24

（一）構建水土保持數字化場景...................... 25

（二）建立完善水土保持模型........................ 26

（三）建設智慧水利水土保持分系統.................. 27

（四）建立健全智慧水保數據管理規則................ 28

六、強化科技引領，夯實水土保持發展基礎.............29

（一）開展重大問題研究和關鍵技術攻關.............. 29

（二）加強適用技術示范推廣........................ 29

（三）健全水土保持技術標準體系.................... 30

七、持續深化改革，增強水土保持發展活力.............31

（一）加強水土保持頂層設計........................ 31

（二）創新水土保持工程建管機制.................... 31

（三）健全水土保持責任考核評估制度................ 32

（四）深化水土保持“放管服”改革.................. 32

（五）完善水土保持部門聯動機制.................... 33

（六）開展國家水土保持示范創建.................... 33

（七）探索建立水土保持生態產品價值實現機制........ 34

八、加強規劃實施保障...............................35

（一）加強組織領導................................ 35

（二）強化責任落實................................ 35

（三）加強資金保障................................ 35

（四）加強行業能力建設............................ 36

（五）加強宣傳引導................................ 36

一、開啟水土保持高質量發展新篇章

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。水土保持作為生態文明建設的重要內容、江河治理的重要措施、全面推進鄉村振興的重要基礎、提升生態系統質量和穩定性的有效手段，必須根據新發展階段的新要求開啟高質量發展的新篇章。

（一）發展環境

黨的十八大以來，水土保持工作快速推進并取得顯著成效，水土流失面積和強度持續下降的態勢進一步穩固。進入新發展階段，水土流失綜合防治基礎更加堅實，水土保持事業發展條件深刻變化，面臨新的形勢和要求。

1.“十三五”時期水土保持工作成效顯著

“十三五”時期，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，各級水利部門認真貫徹落實黨中央國務院決策部署，會同相關部門和地方各級政府，依靠社會各方面力量，依法強化水土保持監督管理，人為水土流失得到控制。大力推進水土流失綜合治理，全國新增水土流失治理面積31萬平方公里，實施的水土保持措施年新增減少土壤流失量7.35億噸。全國水土流失面積下降到269.27萬平方公里，水土保持率提高到71.85%，水土流失狀況明顯改善，為我國生態環境改善奠定了堅實基礎。

監督管理實現新突破。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護水土資源，基本形成一套覆蓋監督管理全要素全流程、較為完備的監管制度體系。認真落實“放管服”改革要求，積極推行水土保持承諾制、區域評估等便企措施，不斷提高審批效能。推進監管手段創新，組織開展覆蓋全國范圍的人為水土流失遙感監管，依法認定并查處了一批違法違規項目。推行水土保持信用監管，各級水利部門認定了一批“重點關注名單”，形成有力震懾。建立水土保持監管履職逐級督查機制，各級監管責任進一步落實?！笆濉逼陂g共審批生產建設項目水土保持方案24.11萬個，5.95萬個生產建設項目完成水土保持設施驗收，人為水土流失得到進一步控制。

重點地區治理取得新進展。圍繞生態文明建設和脫貧攻堅等國家戰略部署，堅持以小流域為單元，持續推進西北黃土高原區、東北黑土區、西南巖溶區、京津冀地區、丹江口庫區及上游、三峽庫區等重點區域水土流失綜合治理。加大對貧困地區支持力度，實施小流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合整治、病險淤地壩除險加固、黃土高原塬面保護、東北黑土區侵蝕溝治理等國家水土保持重點工程建設?！笆濉睍r期，國家水土保持重點工程治理水土流失面積5.17萬平方公里，實施坡改梯483萬畝，病險淤地壩除險加固2562座，治理侵蝕溝6000余條，建設了生態清潔小流域1500個，其中黃土高原重點治理1.82萬平方公里。累計超過1000萬名貧困群眾從中受益，年可增收約50億元。

監測和信息化應用實現新提升。加強水土保持監測，制定全國水土流失動態監測規劃，2018—2020年連續實現年度動態監測全覆蓋，定量掌握了全國各級行政區及重點區域的水土流失狀況，并向社會公開發布。推進優化監測站點布局，不斷提高監測精度，規范監測成果管理，加強數據成果分析評價及應用，監測支撐能力明顯提升。大力推進水土保持信息化建設，完善水土保持信息管理系統，加強信息化與水土保持工作深度融合，通過實施生產建設項目和國家重點工程信息化監管，提升水土保持監管效能。

機制創新取得新成效。按照國務院批復要求，水利部會同六部門建立對省級人民政府全國水土保持規劃實施情況考核評估制度，推動落實地方政府主體責任和相關部門水土保持職責。30個省份出臺省級政府對市縣級政府的水土保持目標考核辦法并實施考核，層層壓實地方政府責任，全國水土保持規劃“十三五”目標順利完成。創新水土保持重點工程建設管理與投入機制，聯合財政部在山西、福建等10個省份的18個縣開展水土保持工程建設以獎代補試點，有效撬動社會投入，治理區群眾參與度和滿意度明顯提高，水土保持發展活力進一步增強。

2.水土保持高質量發展面臨的新形勢新要求

“十四五”時期，我國進入高質量發展新階段，水土保持必須全面適應經濟社會發展新形勢新要求，走高質量發展的路子。

完整準確全面貫徹新發展理念的要求。貫徹新發展理念必須聚焦人民對美好生活和優美生態的需要，科學推進水土流失綜合治理，切實依法強化水土保持監管，給人民群眾帶來實實在在的獲得感、幸福感、安全感。必須堅持問題導向，深入分析研判水土保持工作中存在的薄弱環節和問題根源，堅持山水林田湖草沙系統治理，采取更加精準務實的舉措解決好水土保持發展不平衡不充分的問題；全面加強預防保護和生態修復，提升生態系統質量和穩定性，保障國家生態安全、糧食安全和防洪安全，以水土保持高質量發展助力構建新發展格局。

服務國家戰略的要求。國家區域重大戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略等對水土保持提出了更高的要求。加快推動京津冀協同發展，要求發揮水土保持涵養水源和改善生態的重要功能。全面推動長江經濟帶發展，要求增強水源涵養、水土保持等生態功能。積極穩妥推進粵港澳大灣區建設、提升長三角一體化發展水平，要求堅持生態優先，強化人為水土流失監管。扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展，要求突出抓好中游水土保持，積極開展小流域綜合治理、旱作梯田和淤地壩建設。深入推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、完善城鎮化空間布局、推進新型城鎮化建設等，要求發揮水土保持改善生態、提升農業生產能力、改善人居環境的重要作用。

全面推進鄉村振興的要求。全面實施鄉村振興戰略，深化農業結構調整，因地制宜發展特色產業，增強農業綜合生產能力，實施黑土地保護工程，實施鄉村建設行動，優化生產生活生態空間，持續改善村容村貌和人居環境，建設美麗宜居鄉村，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，是“十四五”時期農業農村優先發展的重要任務。要求水土保持圍繞產業興旺、生態宜居、生活富裕的目標，把水土流失綜合治理與產業結構調整、農業綜合生產能力提高、農民增產增收和生活質量提升結合起來，與農村水系綜合整治、美麗鄉村建設有機結合起來，科學配置水土保持各項措施，最大限度發揮水土保持綜合效益，創造更多的優質生態產品，進一步鞏固脫貧攻堅成果，有力助推鄉村振興。

加快國家治理體系和治理能力現代化建設的要求。國家治理體系和治理能力現代化，要求破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙，持續增強發展動力和活力。水土保持必須以科技創新為引領，強化科技攻關和科技成果轉化應用，加快數字水保、智慧水保建設，提升監管效能和治理水平。必須持續深化改革，推進政務服務標準化、便利化，為企業提供優質便捷服務；推進依法行政，構建系統完備、務實管用的水土保持制度體系，實現監督管理制度化、規范化、常態化；健全以信息化監管、信用監管為特點的新型監管方式，以公正監管推動形成綠色生產生活方式；加強政策機制創新，更好發揮中央和地方、政府和市場、社會和企業等各方面作用，形成工作合力，增強發展動能。

3.面臨挑戰

與新階段新形勢的要求相比，當前水土保持工作依然存在一些突出短板，面臨新的挑戰。

我國自然稟賦條件決定了水土流失量大面廣、局部地區嚴重的狀況沒有改變，水土流失防治任務依然艱巨。全國仍有269.27萬平方公里水土流失面積，除部分高寒高海拔地區、連片沙漠等不需要或難以治理的區域外，應治理的還有140多萬平方公里，其中，112萬平方公里水力侵蝕亟待治理。黃土高原仍是水土流失最嚴重的地區，重力侵蝕問題突出，是入黃泥沙的主要來源區。長江上游仍是坡耕地分布最為集中的區域，占全國坡耕地總量的62%，坡耕地水土流失面積大、強度高。東北黑土區坡耕地分布廣，侵蝕溝發育活躍，寶貴的黑土資源不斷被剝蝕，嚴重影響國家糧食安全。

我國大規模城市開發和基礎設施建設的階段性特征沒有改變，人為水土流失壓力依然突出，監管任務艱巨。隨著工業化、城鎮化、農業現代化加快推進，交通、能源、城市建設等基礎設施建設規模將保持在較高水平，不可避免地會對地表造成擾動。水土保持監管制度在落地落細上還有差距，行業自上而下嚴格監管、嚴格執法的局面尚未全面形成，一些生產建設單位還存在守法意識不強、履行水土保持義務不到位的情況，違法違規行為時有發生。人為水土流失壓力依然突出，依法依規嚴格監管的任務艱巨。

水土流失治理質量不高和成效尚不穩固的局面沒有改變，水土流失綜合治理的科學性、系統性亟待提升。水土流失防治進程與生態文明建設和鄉村振興等國家重大戰略的要求還存在差距，治理質量與標準不高、防治體系不完善的問題依然突出。革命老區、少數民族地區、邊境地區、經濟欠發達地區的水土流失綜合治理效益亟需提高，東中部地區水土保持功能還不能完全滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。水土保持監測、信息化應用、科學研究、技術標準等基礎工作還存在薄弱環節。水土保持發展的內在動力尚顯不足，社會力量參與水土流失治理的政策機制不健全，地方政府主體責任有待進一步壓實，相關部門責任尚需進一步落實，水土保持重點領域改革任務依然繁重。

“十四五”期間既是水土保持高質量發展的機遇期，也是壓力疊加、負重前行的關鍵期，破解發展難題、解決突出問題的窗口期，更是提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的美好生活需要的攻堅期。必須深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，準確把握新發展階段的新形勢新要求，增強機遇意識和憂患意識，進一步明確水土保持工作思路，著力鍛長板、補短板、固底板，加快形成適應時代發展要求和人民群眾期待的水土流失綜合防治體系，奮力推動實現水土保持高質量發展。

（二）指導方針

1.指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持生態優先、綠色發展，以推動高質量發展為主題，以服務國家戰略為主線，以改革創新為動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，堅持山水林田湖草沙系統治理，穩步提升水土保持率，增強水土保持功能，減少土壤流失量，維護提升生態系統的質量和穩定性，實現基礎扎實、管理規范、科技引領、生態良好、百姓受益的工作目標，保障生態安全、糧食安全、供水安全、防洪安全，為全面推進鄉村振興和美麗中國建設提供有力支撐。

2.基本原則

——堅持保護優先。樹立尊重自然、順應自然、保護自然理念，堅持預防為主、保護優先，把預防保護、自然修復放在首位，嚴格保護林草植被和治理成果，遵循自然生態系統演替規律，充分發揮大自然自我修復能力，加快水土流失治理，增強水土保持功能。

——堅持系統治理。堅持山水林田湖草沙生命共同體理念，堅持問題導向、目標導向、結果導向，創新水土流失綜合治理模式，以大中流域為骨干，以小流域為單元，因地制宜，精準施策，科學配置工程、植物和耕作等措施，提升治理質量和效益。

——堅持服務國家戰略。立足全面建設社會主義現代化國家大局，服務黃河流域生態保護和高質量發展、長江經濟帶發展、鄉村振興、碳達峰碳中和等重大國家戰略，發揮水土保持在提升生態系統質量和穩定性、促進綠色發展等方面的重要作用。

——堅持科技引領。推動數字水保、智慧水保建設，加快數字信息技術與水土保持業務深度融合，健全以信息化監管為主要手段的新型監管方式，強化水土流失規律機理、生態價值、碳匯能力等基礎研究和科技攻關，強化科技成果轉化應用，以科技創新引領水土保持高質量發展。

——堅持深化改革。持續推進水土保持政策制度創新，按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的原則，加快破除制約水土保持高質量發展的體制機制障礙，更好發揮中央和地方、政府和市場各方面作用，增強發展動能和活力。加強部門協同、上下聯動，形成工作合力。

（三）主要目標

總體思路是，加快推動水土流失綜合治理由減量降級向提質增效轉變，人為水土流失監管由重點監管向全面管控轉變，水土保持監測由水土流失面積強度監測向注重管理需求的全面精準監測轉變，發展動力由傳統要素驅動向創新驅動、數字化驅動轉變。

——水土流失狀況持續改善。水土流失面積強度雙下降，水土保持質量效益雙提升，重點地區水土流失狀況顯著改善，全國新增水土流失治理面積31萬平方公里，全國水土保持率提高到73%以上。

——監督管理全面加強。基本構建權責明晰、協同高效、嚴格規范、執行有力的水土保持監管體系，實現水土保持監管制度化、規范化、常態化，人為水土流失得到有效控制。

——綜合治理效益全面提升。水土流失綜合治理科學推進，重點工程治理質量和效益達到更高水平。國家水土保持重點工程完成新增水土流失治理面積6萬平方公里，建設美麗鄉村生態清潔小流域2000個。

——監測和信息化達到更高水平。監測站網布局進一步優化，動態監測更加科學精準，監測支撐能力明顯提高。衛星遙感、無人機、人工智能等新技術應用全面強化，智慧水保建設有效推進。

——改革創新取得更大突破。部門協同、上下聯動的水土流失綜合防治體制機制有效建立，地方政府目標責任考核評估進一步強化，協同監管制度更加健全，社會服務能力持續增強，市場和社會力量參與水土流失治理機制更加完善，水土保持發展活力明顯增強。

專欄1 “十四五”水土保持目標主要指標值
目標指標	現狀值（2020年）	目標值	屬性
水土保持率（%）	71.85	73	約束性
新增水土流失綜合治理面積（萬km2）	31*	31	預期性
國家水土保持重點工程治理面積（萬km2）	5.17*	6	預期性
年均新增減少土壤流失量（億t）	7.35*	5.5	預期性
建設美麗鄉村生態清潔小流域數量（個）	1500*	2000	預期性
標*的值指“十三五”期間完成的指標值。

專欄2 “十四五”各?。ㄗ灾螀^、直轄市）水土保持率目標
?。ㄗ灾螀^、直轄市）	治理面積（km2）	水土保持率（%）
北京市	625	90.30
天津市	25	98.55
河北省	10750	79.96
山西省	18350	66.18
內蒙古自治區	37600	53.11
遼寧省	10000	78.61
吉林省	10150	80.21
黑龍江省	17600	84.16
上海市	-	98.25
江蘇省	450	97.96
浙江省	1400	93.20
安徽省	2650	91.80
福建省	2400	92.99
江西省	5450	86.57
山東省	5750	86.77
河南省	5800	88.55
湖北省	7600	84.46
湖南省	6900	86.72
廣東省	3750	90.81
廣西壯族自治區	8600	84.71
海南省	300	95.38
重慶市	8000	72.23
四川省	25650	79.73
貴州省	14900	75.05
云南省	26300	76.41
西藏自治區	4450	92.16
陜西省	19900	71.42
甘肅省	34450	61.34
青海省	7550	77.60
寧夏回族自治區	4650	78.02
新疆維吾爾自治區	8000	49.50
全國	310000	73.00

注：1.根據《全國水土保持規劃（2015—2030年）》確定的新增水土流失治理面積目標遠期年度平均值確定。

2.表中水土流失均不包含凍融侵蝕。

二、堅持生態優先，全面強化水土保持監督管理

聚焦守住自然生態安全邊界要求，按照“防風險、嚴管控、優服務”的思路，依法有效強化人為水土流失監管。建立健全水土保持監督管理制度和規則，強化制度落實和執行，突出源頭管控，持續創新監管手段和方式，加快構建“縱向到底、橫向到邊”的監管責任體系，以高水平高效能的監管，促進生態保護和生產生活方式綠色轉型，為經濟社會高質量發展和優美生態環境提供支撐。

（一）健全水土保持監管制度和規則

落實中央關于生態文明建設的決策部署和《中華人民共和國水土保持法》要求，做好“立改廢釋”，加強系統集成，加快健全系統完備、務實管用、上下協同、統分結合的水土保持監管制度體系。修訂出臺關于生產建設項目水土保持方案管理的部門規章，建立農林開發等其他生產建設活動監管制度，推進水土保持監管標準體系建設。分類明確水土保持監管規則，細化監管內容、標準、方式，提高監管規范化水平。健全水土保持監管權責清單。探索建立水土保持監管盡職免責、失職問責的制度。

（二）加強預防保護和人為水土流失源頭管控

堅持預防為主、保護優先，充分利用大自然的力量，促進生態系統保護和修復，依法加強水土流失重點預防區和重點治理區、生態脆弱地區以及江河源頭區、重要水源地預防保護。落實國土空間規劃和用途管制要求，推進實施水土保持空間管控，分區分類明確生產建設項目水土保持審批和監管要求。以有效控制和減少人為水土流失為目標，進一步優化水土保持方案內容，突出重點、嚴格把關，強化剛性約束。針對不同區域、不同行業項目水土流失特點，分類明確水土保持方案技術導則和審查審批重點，建立水土保持方案抽查復核機制，提升水土保持方案質量，發揮好方案源頭把關作用。督促指導生產建設單位落實水土流失防治主體責任和生產建設項目水土保持“三同時”制度，引導重點行業加強棄渣綜合利用，促進水土資源節約高效利用和綠色低碳發展。

（三）創新水土保持監管手段和方式

建立生產建設項目水土保持監管數據庫，依托國家“互聯網+監管”系統，加強監管信息互通共享，充分運用大數據等技術，加強對生產建設責任主體履行水土保持法定審批程序的跟蹤預警。深入開展衛星遙感監管，通過“天上看、地面查、全覆蓋”，推動實現違法違規行為精準判別、及時發現、嚴格查處、整改到位。積極運用無人機開展生產建設項目水土保持現場檢查，推行以遠程監管、視頻監管、預警防控為特征的非現場監管，提升水土保持監管精準化、智能化水平，防范人為水土流失風險隱患。全面推進生產建設項目水土保持信用監管，探索開展水土保持技術服務單位和人員信用信息管理，進一步完善守信激勵、失信懲戒措施。加強信用成果運用，深化部門間信用信息共享，實行聯合懲戒。

（四）依法嚴格查處水土保持違法違規行為

強化監管制度落實，進一步規范水土保持監督檢查行為，統一監管流程和標準，提升監管水平。圍繞“是否造成人為水土流失”，全面強化生產建設項目水土保持監管，依法依規查處水土保持違法違規行為，及時提出限期整改要求，并建立臺賬，實施對賬銷號、閉環管理。對整改不及時不到位的項目，依法嚴格查處并追究責任；對重大違法違規案件掛牌督辦、嚴肅查處，形成震懾。注重運用說服教育、約談警示等非強制性執法方式，讓監督執法既有力度又有溫度，做到寬嚴相濟、法理相融。推進嚴格規范公正文明執法。

（五）完善水土保持監管體系

開展監管能力提升行動，提高監管專業化水平和現代科技手段應用能力，保障水土保持監管工作經費和裝備投入。健全水土保持監管履職逐級督查機制，健全行業上下聯動的監管體系。強化與相關部門協同監管，推動建立監管與執法、執法與司法的銜接機制，推動開展水土保持法貫徹實施情況人大執法檢查和部門聯合檢查。發揮好生產建設項目行業主管部門的作用，強化生產建設單位水土保持責任落實，推動形成“管建設、管生產、管行業必須管水?！钡乃帘３帧耙粛忞p責”格局。暢通公眾監督和舉報渠道，探索推進水土保持公益訴訟，加大正面宣傳和負面曝光力度，形成監管合力。

專欄3  水土保持監管重點工作

01  修訂出臺關于生產建設項目水土保持方案管理的部門規章 細化明確水土保持方案編報審批、監測、監督檢查、驗收等要求，提升制度權威性和約束力。

02  開展水土保持遙感監管 水利部組織開展重點區域人為水土流失遙感監管，省級水行政主管部門開展覆蓋全省范圍的人為水土流失遙感監管。進一步優化完善遙感監管技術路線和方法，拓展衛星遙感解譯對象范圍，規范認定程序標準，嚴格查處和督促整改，推動建立違法違規圖斑“月清、季核、年評估”的遙感監管工作機制。

03  推進水土保持信用監管 進一步規范生產建設項目水土保持信用監管程序和標準，完善守信激勵、失信懲戒措施，深化部門間信用信息共享，實行聯合懲戒。

    三、聚焦國家戰略，科學推進水土流失綜合治理

協調國家相關部門，根據《全國水土保持規劃（2015—2030年）》，依托國家水土保持重點工程建設和國家重要生態系統保護和修復重大工程等重大項目實施，統籌推進水土流失預防治理，構建“三片五帶”水土流失綜合防治新格局，為推進落實國家戰略提供有力支撐。深入貫徹山水林田湖草沙系統治理理念，堅持以大中流域為骨干，以小流域為單元，以長江、黃河上中游、東北黑土區等水土流失嚴重區域為重點，加強小流域、坡耕地、侵蝕溝等水土流失綜合治理，促進耕地保護，保障糧食安全，提升生態系統的質量和穩定性，最大限度發揮綜合治理效益，滿足經濟社會高質量發展和人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）構建“三片五帶”重點防治新格局

聚焦長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等區域重大戰略，以及主體功能區戰略，突出水土保持在全面推進鄉村振興的重要基礎作用，以全國水土保持區劃為基礎，以國家級水土流失重點防治區為重點，結合國家重要生態系統保護和修復重大工程，構建“三片五帶”水土流失綜合防治新格局。

——東北黑土區綜合治理片。統籌考慮保護性耕作、高標準農田建設，以防治漫川漫崗、低崗丘陵耕地水土流失為重點，推進耕地侵蝕溝綜合治理和3~15度坡耕地綜合治理。

——黃河上中游綜合治理片。建設黃土高原生態屏障，以自然修復為主，堅持尊重自然、適地適樹，提升林草生態質量和穩定性，推進小流域綜合治理、塬面保護、淤地壩和旱作梯田建設，實施病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造。

——長江上游及西南巖溶地區綜合治理片。統籌考慮退耕還林還草等生態修復工程，加強石漠化綜合治理，搶救與保護耕地資源，以長江上游及西南巖溶地區為重點，推進坡耕地水土流失綜合治理及坡面水系配套。

——北方防沙預防帶。統籌考慮草原保護修復，建設北部邊疆生態屏障帶，以陰山、祁連山、天山、阿爾泰山等山地為重點，加強風蝕防治，實施草場輪封輪牧，以草定畜，加強飼草料基地建設，發展舍飼養畜，促進林草植被保護與修復，加快水土流失防治。

——東北華北森林預防帶。統籌考慮天然林保護和林業生態建設工程，以大小興安嶺、長白山、燕山太行山山地為重點，實施大面積自然修復和封育保護，提升水源涵養和生態維護功能。

——秦嶺大別山山地預防帶。加強林草植被保護和建設，以秦嶺、桐柏山、大別山、天目山山地為重點，改造林分結構，提升質量，治理林下水土流失，開展小流域水土流失綜合治理。

——南方山地丘陵預防帶。注重森林植被保護，治理林下水土流失。以武夷山、南嶺山地以及紅壤區為重點，加強崩崗治理，開展小流域水土流失綜合治理。

——青藏高原預防帶。保護現有森林和草場，以三江源區、橫斷山脈為重點，加強人口相對密集高原河谷區的水土流失綜合防治。

（二）實施小流域水土流失綜合治理

以中西部及大江大河上中游水土流失相對嚴重地區為重點，按照山水林田湖草沙系統治理理念，以小流域為單元，因地制宜配置工程措施、植物措施和耕作措施，實施水土流失綜合治理。創新小流域綜合治理模式，打造“小流域+”，進一步提升治理成效。以經濟發達地區和城鎮、村莊周邊、重點水源區為重點，以流域為單元，以山青、水凈、村美、民富為目標，結合美麗中國建設、鄉村建設行動和農村水系綜合整治等工作，因地制宜、統一規劃，統籌配置溝道治理、生物過濾帶、水源涵養、封育保護、生態修復等措施，打造生態清潔小流域。加強南水北調水源區、三峽庫區、大中型湖庫等重要水源區水土流失綜合治理，提高水源涵養功能，維護水生態安全。

（三）推進坡耕地水土流失綜合治理

以長江、黃河上中游、東北黑土區、西南巖溶區等水土流失嚴重區域為重點，在多年平均降水量400毫米以上、坡耕地分布集中、水土流失嚴重、人地矛盾較為突出的區域，按照近村、近路、近水的原則，推進坡耕地水土流失綜合治理。圍繞增強農業綜合生產能力和發展特色農業產業，建設高標準梯田，因地制宜完善田間道路、坡面水系、灌排溝渠、蓄水窖池、溝邊防護、植物護埂等配套措施。大力推進黃土高原地區旱作梯田建設，統籌推進老舊梯田提升改造。

（四）實施侵蝕溝道水土流失綜合治理

以黃河多沙粗沙區為重點，大力推廣新材料新工藝新技術應用，開展高標準淤地壩建設。實施粗泥沙集中來源區攔沙工程。全面排查現有淤地壩風險隱患，開展淤地壩登記和銷號，實施病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造。配套完善必要的工程遠程視頻監控和安全預警設備，探索建立跨區域淤地壩信息監測機制，逐步實現對重要淤地壩實現動態監控和安全風險預警，確保淤地壩工程安全運用。在東北黑土區，以漫川漫崗區、低崗丘陵區為重點，對侵蝕溝進行綜合治理，保護黑土地資源，保障國家糧食安全。

    四、突出需求牽引，深化水土流失監測評價

按照“建體系、重評價、強支撐”的思路，構建以年度動態監測為主、專項調查為輔、監測站網為基礎的水土保持監測體系，進一步提升監測能力與水平，圍繞水土保持管理需求，推動監測評價向全面精準轉變，有效發揮監測對生態文明建設的支撐作用。

（一）完善國家水土保持監測站網

推進實施國家水土保持監測站點優化布局工程，構建布局合理、功能完備、系統科學、技術先進的國家水土保持監測站網體系。合理劃分中央和地方事權，健全水土保持監測站點良性運行機制。建立監測設備計量管理制度，推廣應用自動化監測設備，提升監測數據高效采集、傳輸、存儲、匯交、處理能力，更好發揮監測站點的基礎支撐作用。

（二）持續開展全國水土流失動態監測

持續開展年度全國水土流失動態監測，定量掌握全國各級行政區及重點關注區域水土流失狀況和變化情況。優化動態監測技術方法，完善不同區域土壤侵蝕影響因子及參數庫，開展水土流失圖斑落地，全面強化遙感監測、地面觀測、信息化監管數據的有機融合、系統分析，為推進水土流失綜合治理和生態保護修復提供科學依據。編制新一期全國水土流失動態監測規劃并組織實施。

（三）加強國家戰略區域和重點流域監測評價

加強長江經濟帶、黃河流域、京津冀等國家重大戰略區域以及國家重點生態功能區、自然保護地等國家重點關注區域、全國水土保持區劃一級區、大江大河及主要支流水土保持監測評價。適時開展全國水土保持普查，不定期組織開展東北黑土區侵蝕溝、黃土高原淤地壩淤積情況等專項調查。

（四）加強監測制度標準建設及成果管理

加強水土保持監測管理制度建設，修訂《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》，明確水土保持監測網絡的定位、作用及建設管理要求。按照中央與地方事權，明確各級水行政主管部門及監測機構的監測組織、實施與成果管理職責，強化監測成果匯總整編、質量控制、成果審查、報送程序、發布應用及監督檢查全過程規范化管理。深化開展監測評價，實現成果統一管理、共享共用。完善水土保持監測技術標準，提高監測科學化、規范化水平。提升監測機構履職能力，突出監測主責主業，配強專業人才隊伍，提高監測成果分析評價水平。

（五）探索水土保持生態功能評估

完善典型農田、森林、草原和荒漠生態系統水土保持監測評價指標與方法，拓展水土保持監測成果分析深度，研究探索開展林草質量與水土保持功能監測評估，為生態系統保護成效監測評估、生態系統質量和穩定性提升等提供水土保持監測支撐。

專欄5  水土流失監測評價重點工作

01  持續開展全國水土流失動態監測 按年度開展全國水土流失動態監測，定量準確掌握全國各級行政區、國家重大戰略區域及重點生態功能區等重點關注區域、全國水土保持區劃一級區、國家級水土流失重點防治區、大江大河及主要支流的水土流失狀況及動態變化。

02  實施國家水土保持監測站點優化布局工程 完善水土保持監測站點設施建設和設備配備，建成布局合理、功能完備、系統科學、技術先進的國家水土保持監測站網體系，提升監測數據高效采集、傳輸、存儲、匯交、處理能力。建立監測站點良性運行機制。

03  開展水土保持調查 適時開展水土保持普查，不定期組織開展侵蝕溝、淤地壩淤積情況等專項調查。

04  建立完善監測管理制度 修訂水土保持監測網絡管理辦法。建立水土保持監測設備計量管理制度，明確納入計量管理的監測設備范圍，確定分類分步推進計量管理的實施路徑，健全計量技術規范，提高監測成果質量與管理水平。

    五、加快數字化發展，推進智慧水保建設

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”的要求，以數字化、網絡化、智能化為主線，以數字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑，結合水土保持業務需求，構建水土保持數字化場景，建立完善水土保持預報預警模型，依托國家水利大數據中心和國家水利綜合監管平臺建設等，推進智慧水利水土保持分系統升級建設，建立完善水土保持數據管理規則體系，加快構建具有水土流失狀況預報預警、人為水土流失風險預警、水土流失綜合治理智能管理、黃土高原淤地壩安全度汛管理等功能的智慧水土保持應用體系。

主要目標：一是提升水土流失狀況預報預警功能，實現對全國不同行政區、國家重點關注區域水土流失動態變化分析評價，提高對極端降雨、突發重大災害事件影響區域的水土流失危害預報或評價能力。二是提升人為水土流失風險預警功能，實施國土空間全覆蓋水土保持遙感監管，掌握人為水土流失狀況，精準判別、及時發現違法違規行為，對人為水土流失進行風險預警。三是提升水土流失綜合治理智能管理功能，科學確定水土流失治理區域，對水土流失綜合治理項目實施成效進行評價。四是提升黃土高原淤地壩安全度汛管理功能，對大型淤地壩和下游有居民、學校、工礦企業、重要基礎設施等的中型淤地壩，逐步實現安全度汛的預報、預警、預演和預案能力，確保淤地壩安全運用。

（一）構建水土保持數字化場景

依托“水利一張圖”，結合水土保持智慧化管理需求，健全水土保持數據庫，形成“水土保持一張圖”，構建水土保持數字化場景，服務水土保持智慧化模擬和精準化決策。

——水土保持基礎數字化場景。基于土地利用類型、水土流失分布、數字高程、高分衛星遙感影像、自然地理、氣象水情、社會經濟和管理信息等數據，形成包含全國范圍、重點流域和重點區域等多尺度、多精度的水土保持數字化映射，實現水土保持基礎數據動態、及時交互更新。

——水土流失狀況預報預警數字化場景。健全水土保持監測點位置、類型、分布以及觀測指標數據體系，完善全國和重點區域水土流失動態監測數據，建立全面反映水土流失動態變化及特殊條件下危害程度的數字化場景。

——人為水土流失風險預警數字化場景。完善生產建設項目地理信息、擾動地表面積、水土流失防治責任范圍等空間矢量數據，健全違法違規行為類型、分布及風險隱患等數據，構建能夠支撐水土保持監管及人為水土流失風險預警的數字化場景。

——水土流失綜合治理智能管理數字化場景。健全以小流域為單元的水土流失現狀數據，以及水土流失綜合治理項目治理措施等數據，構建反映水土流失和水土保持措施現狀的數字化場景。

——淤地壩安全度汛數字化場景。健全大型淤地壩和重點中型淤地壩的位置、類型、分布、工程參數以及下游影響區重要設施數據，基于BIM（建筑信息模型）建模等技術，構建重要淤地壩單壩及壩系涉及區域及影響區域的數字化場景。

（二）建立完善水土保持模型

按照“急用先行、穩步推進”的原則，加快建立和完善土壤侵蝕及水土保持預報預警模型，支撐水土保持智能模擬分析。

——建立完善重點區域土壤侵蝕模型。在完善現有中國土壤侵蝕模型的基礎上，開發包括黃土高原區、東北黑土區、北方風沙區等的土壤侵蝕模型及黃土高原區重力侵蝕模型，為科學開展水土流失動態監測、準確掌握水土流失狀況奠定基礎。

——建立人為水土流失風險預警模型。構建生產建設活動擾動圖斑智能判別、風險預警模型，實現對生產建設活動擾動圖斑的快速識別提取、對人為水土流失的影響分析及風險預警，為人為水土流失監管執法和案件查處提供支撐。

——建立水土流失綜合治理智能管理模型。完善水土流失治理緊迫程度和水土保持治理效益評價指標體系，構建綜合治理評價模型，實現水土流失區域治理適宜性評價和水土流失綜合治理項目成效評價。

——建立黃土高原淤地壩安全度汛“四預”模型。以大型淤地壩和下游有居民、學校、工礦企業、重要基礎設施等的中型淤地壩為重點，構建淤地壩洪水預報預警相關模型，支撐淤地壩安全度汛管理平臺“四預”功能。

（三）建設智慧水利水土保持分系統

基于智慧水利“2+N”體系，在建立水土保持數字化場景和預報預警模型基礎上，升級建立水土保持分系統，作為水土保持的決策支持和智慧化管理平臺。

——水土流失狀況預報預警模塊。開發遙感解譯在線任務分發、并行作業、疑難會判、成果復核等功能，系統自動調用土壤侵蝕模型及參數，快速完成不同尺度、不同區域和特定水土流失事件的數據分析處理，自動分析生成統計表、專題圖和數據分析評價成果。

——人為水土流失風險預警模塊。開發衛星遙感數據自動接入、擾動圖斑智能解譯、水土流失防治責任范圍自動拓撲分析、疑似違法違規行為快速判定、人為水土流失影響分析等功能，實現人為水土流失風險預警。

——水土流失綜合治理智能管理模塊。完善現有基于綜合治理項目管理為核心的系統功能，開發水土流失治理緊迫程度評估及水土保持治理效益評價功能，為科學推進水土流失綜合治理提供決策支撐。

——淤地壩安全度汛管理平臺。完善淤地壩數據庫，實現淤地壩快速查詢、統計分析，開發淤地壩暴雨洪水預報、風險預警、重要淤地壩洪水淹沒及潰壩過程預演、預案調整等功能，支撐淤地壩安全度汛管理應用。

（四）建立健全智慧水保數據管理規則

基于智慧水利標準與制度體系框架，建立智慧水土保持標準規范、數據管理制度和共享機制，支撐保障智慧水土保持建設與應用。

——健全數據標準。建立健全水土流失狀況預報預警、人為水土流失風險預警、水土流失綜合治理智能管理、淤地壩安全度汛管理等水土保持數據管理目錄和標準，統一數據格式要求，規范信息采集。

——完善管理制度。完善水土保持數據采集與更新、存儲與管理、審核與匯交、應用與發布等制度，構建滿足智慧水利發展要求的水土保持數據管理制度體系，保障智慧水土保持順利實施。

——建立共享機制。建立水土保持行業上下之間、相關行業部門之間的常態數據共享機制，實現多部門、多層級、多業務、多維度數據的全方位共享，滿足智慧水土保持應用需要。

六、強化科技引領，夯實水土保持發展基礎

堅持科技創新引領發展，強化水土保持重大問題研究、關鍵技術攻關、科技示范與推廣，健全完善水土保持技術標準體系，夯實水土保持發展基礎。

（一）開展重大問題研究和關鍵技術攻關

聚焦水土流失規律、機理等方面的重點和難點，開展重大問題研究和關鍵技術攻關。著力在極端天氣對水土流失的影響、氣候變化對青藏高原等凍融區土壤侵蝕的影響，水土保持對黃河水沙變化、黑土地保護、面源污染防治、水旱災害防控的影響與作用，巖溶石漠化地區水土流失發生發展、花崗巖和砒砂巖地區復合侵蝕等水土流失規律機理研究上取得新成果。加快水土流失自動監測儀器研發，加快遙感影像自動識別等關鍵技術攻關，加快重點地區土壤侵蝕、淤地壩安全風險預警等模型構建和優化，進一步提高監測模擬精度。開展不同區域多尺度水土保持模型、水土保持生態價值實現、水土保持碳匯效應、水土保持碳中和技術等研究，并力爭取得新突破。

（二）加強適用技術示范推廣

建立新時期水土保持技術示范推廣體系，加快科技創新成果轉化，完善水土保持技術應用推廣目錄，圍繞坡耕地和侵蝕溝高效防治、水土保持措施提質增效、水源地和江河源區生態保護修復、土壤侵蝕與面源污染綜合防治等方面推廣先進適用的防治技術，提升水土流失防治成效。探索建立水土保持科技特派員制度，面向縣鄉村基層實際，選派水土保持科技兼職人員，推廣水土流失防治和監管實用技術，補齊基層水土保持科技短板。

（三）健全水土保持技術標準體系

以滿足水土保持高質量發展要求為目標，針對水土保持規劃、治理、監測、監管、評價等工作內容，重點在生產建設項目人為水土流失防治、水土流失綜合治理、水土保持監測及科學試驗、水土保持信息管理等方面加強成熟技術和經驗的總結凝練，及時開展相關技術規范標準制修訂，加快研究修訂土壤侵蝕分類分級標準。支持引導水土保持地方標準、團體標準和生產建設主管行業標準制定，形成一套結構合理、符合實際、科學有效的水土保持技術標準體系，以標準強化水土保持行業管理，引領水土保持高質量發展。